“責令改正”的法律屬性和法律適用

  • 2019-12-24 11:20
  • 作者:王張明
  • 來源:中國醫藥報

  近些年,法律法規的修訂將“責令改正”納入了法律責任即“罰則”條款中,如新《藥品管理法》第126條至134條均提到了“責令改正”或“責令限期改正”的表述;又如《疫苗管理法》第82條、第83條等多個條款也提到了“責令改正”;再如《醫療器械監督管理條例》第65條、第66條等條款也提到了“責令改正”。


  3月25日,國家市場監督管理總局發布了《關于印發〈市場監督管理行政處罰文書格式范本〉的通知》,并隨通知附上了44種文書格式范本。其中,《責令改正通知書》相較于原食品藥品行政處罰文書格式增加了“如對本責令改正決定不服,可以自收到本通知書之日起六十日內向人民政府或者市場監督管理局申請行政復議;也可以在六個月內依法向法院提起行政訴訟”等內容。


  依據上述法律法規內容,是否可以推斷“責令改正”屬于一種行政處罰并具有單獨可訴性?


  “責令改正”不屬于行政處罰


  《行政處罰法》(2017修正)第8條規定:“行政處罰的種類:(一)警告;(二)罰款;(三)沒收違法所得、沒收非法財物;(四)責令停產停業;(五)暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照;(六)行政拘留;(七)法律、行政法規規定的其他行政處罰。”由此可見,行政處罰種類并沒有包含“責令改正”。


  “責令改正”的法律依據為《行政處罰法》第23條規定——行政機關實施行政處罰時,應當責令當事人改正或者限期改正違法行為。


  那么,“責令改正”究竟是否屬于行政處罰?法律界對此頗有爭議。一些觀點認為“責令改正”屬于行政處罰,如限期拆除建筑等明顯關系到行政相對人重大法律權益的處罰行為,應列入行政處罰范疇;一些觀點則認為“責令改正”屬于行政處罰以外的行政行為。


  2018年,最高人民法院在王元和訴山東省淄博市人民政府一案審判中對此問題予以了明確答復:“責令改正”不屬于行政處罰。


  首先,“責令改正”或“限期改正”與行政處罰概念有別。行政處罰是行政主體對違反行政管理秩序的行為依法定程序所給予的法律制裁;而“責令改正”或“限期改正”違法行為是指行政機關在實施行政處罰的過程中對違法行為人發出的一種作為命令。其次,兩者性質、內容不同。行政處罰是法律制裁,是對違法行為人的人身自由、財產權利的限制和剝奪,是對違法行為人精神和聲譽造成損害的懲戒;而“責令改正”或“限期改正”違法行為,其本身并不是制裁,只是要求違法行為人履行法定義務,停止違法行為,消除不良后果,恢復原狀。第三,兩者的規制角度不同。行政處罰是從懲戒的角度,對行政相對人增加了新的義務,以告誡違法行為人不得再違法,否則將受罰;而“責令改正”或“限期改正”則是命令違法行為人履行既有的法定義務,糾正違法,恢復原狀。第四,兩者形式不同。《行政處罰法》第8條規定了行政處罰的具體種類,包含警告,罰款,沒收違法所得、非法財物,責令停產停業,暫扣或者吊銷許可證、執照和行政拘留等;而“責令改正”或“限期改正”違法行為,因具體違法行為不同而分別表現為停止違法行為、責令退還、責令賠償、“責令改正”、限期拆除等形式。綜上,“責令改正”或“限期改正”違法行為是與行政處罰不同的一種行政行為。


  近期,全國人大常委會法制工作委員會對《行政處罰法修正草案(征求意見稿)》(以下簡稱《征求意見稿》)征求意見。《征求意見稿》第8條增加了行政處罰的種類,包含責令拆除違法建筑物、構筑物或者設施;限制開展生產經營活動、責令停產停業或者關閉;扣留許可證、扣留執照;限制或者禁止從事相關職業活動等內容。其中,“責令拆除違法建筑物、構筑物或者設施”屬于“責令改正”的一種形式,其與停止違法行為、責令退還、責令賠償等形式不同,在改正違法行為的同時,行政相對人會面臨經濟損失,有時甚至是較大的經濟損失。這些損失是在改正違法行為時,附加給行政相對人的懲罰性義務,具有行政處罰的特征。


  由此我們可以推測:“責令改正”不是行政處罰,但隨著法律的不斷完善和發展,可能會將“責令改正”中具有行政處罰特征的個別特殊情形,如責令拆除等作為行政處罰種類之一,以區別于其他的“責令改正”情形。這是保障當事人權益的需要,更是依法治國的需要。


  “責令改正”具有單獨可訴性


  《行政強制法》第8條規定:“公民、法人或者其他組織對行政機關實施行政強制,享有陳述權、申辯權;有權依法申請行政復議或者提起行政訴訟;因行政機關違法實施行政強制受到損害的,有權依法要求賠償。公民、法人或者其他組織因人民法院在強制執行中有違法行為或者擴大強制執行范圍受到損害的,有權依法要求賠償。”《行政訴訟法》第12條明確了人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的訴訟情形,其中包含“對限制人身自由或者對財產的查封、扣押、凍結等行政強制措施和行政強制執行不服的”。依據上述法條內容可以認為,行政強制具有單獨可訴性。


  但在《行政強制法》實施之前,法律界對行政強制是否具有可訴性有很大爭議。相關執法部門在實踐中逐漸形成了統一的意見,并且法院也有相關判例,支持行政強制具有可訴性。由此可見,判例對執法工作的指導性不可忽視。


  根據國家市場監督管理總局發布《關于印發〈市場監督管理行政處罰文書格式范本〉的通知》,“責令改正”具有單獨可訴性,但在當前的執法實踐中,“責令改正”的單獨可訴性尚無明確的法律依據。我們可以結合具體案例對這一問題進行探討。


  2018年,北京市高級人民法院判決的中國關心下一代健康體育基金會訴中華人民共和國民政部一案,明確“責令改正”具有可訴性,但在作出前應事先告知并聽取陳述申辯。北京市高級人民法院認為,依據《行政訴訟法》第2條第1款規定,“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益,有權依照本法向人民法院提起訴訟”。同時,該案一審判決指出,判斷一個行政行為是否具有可訴性,其中一個關鍵標準是該行政行為是否對公民、法人和其他組織產生實質上的權利義務影響。


  根據上述判例,我們可以認為,“責令改正”是否具有可訴性要以該“責令改正”是否侵犯了公民、法人或者其他組織的合法權益作為判斷標準。


  綜上所述,“責令改正”根據具體案情不同是可能具有可訴性的——在執法實踐中,行政機關對相對人下達的“責令改正”只要侵犯了其合法權益,便具有可訴性。


  (作者單位:江西省景德鎮市市場監督管理局)


(責任編輯:張可欣)

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